农村建房违章建筑

长期以来，农村集体所有土地房屋拆迁的法律是缺位的，没有统一的拆迁补偿标准，由各地各自制定拆迁安置补偿政策。

各地的补偿流程、标准不尽相同，但有一个基本的原则却是相通的，也就是“违章建筑不予补偿的原则”。但对于什么是违章建筑，各地拆迁文件一般都没有规定，在拆迁实践中，国土部门或者拆迁部门掌握了违章建筑的解释的话语权，由于法律的缺位以及工程紧迫等因素，违章建筑不可避免出现任意解释的现象，一些本是合法的建筑由于种种原因无审批手续而被认定为是违章建筑，同时还存在扩大解释的现象，如临时建筑被认定为违章建筑。

认定标准的不明确以及认定主体的混乱是导致拆迁纠纷引起的社会矛盾居高不下的一个主要原因。一、 认定的标准。

“违章建筑”一词是个经常被提起的词语，但何为违章建筑，却很难说清，没有规范的法律文件进行阐述和定义。 “违章建筑”一词最早出现是在1980年4月的国务院《批准中央气象局关于保护气象台站观测环境的通知》中明确：“凡事先未征得气象部门同意，在气象台站附近进行建设而造成观测环境破坏的，应按违章建筑处理，情节严重者应追究责任，严肃处理。”

1981年8月国务院在《批转水利部、国家城市建设总局关于城市防洪问题的报告的通知》：“必须严格禁止填堵行洪河道，强占江河滩地进行违章建筑。”但这两个文件都只是一个通知的方式，没有对“违章建筑”的概念进行阐述。

“违章建筑”出现在行政法规是1984年，国务院于1984年1月颁布并施行的《城市规划条例》第五十条规定：“城市规划主管部门对本行政区域内违反本条例的组织和个人，可以分别给予以下行政处罚：（一）对违反本条例规定侵占土地的，应当责令其退出违章占用的土地，或者吊销其用地许可证，并可给予警告或者罚款。（二）对违反本条例规定进行建设的，责令停止违章建设行为，吊销其建设许可证，或者责令其拆除违章的建筑物、构筑物，并可给予警告或者罚款。”

第五十一条又规定：“当事人对城市规划主管部门给予的责令退出违章占地、拆除违章建筑物、吊销许可证和罚款的处罚决定不服，可以在收到决定书之日起十五日内，向人民法院起诉；逾期不起诉又不履行的，由城市规划主管部门申请人民法院强制执行。”此处的违章建筑的概念仅限于违反该规划法律的行为，而非对违章建筑的概念进行定义，当然这个规划指的是城市规划，而不是城乡规划，长期以来，我国实行城乡二元结构，农村的规划、治理缺位，没有乡村规划法律法规。

1982年2月13日国务院颁布了《村镇建房用地管理条例》，但这个条例是个粗放式条例，只有25条，尽管其中涉及到建房审批，但其出发点是从土地，而非房屋，在条例的第二十条，也涉及到未经审批建房的处罚情形，但其中仅规定要将土地归还，但没有涉及到地上的房屋如何处分。当然最重要的问题，尽管有这样的条例，实际并没有真正建立起农村建房审批制度， 当时的农村建房都是在解决自住，根本就没有审批，条例从颁布到废止的时间，很短，只有四年的时间，基本上没有实施。

1986年颁布的《中华人民共和国土地法》废止了《村镇建房用地管理条例》，在该法的第四十五条规定“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。“显而易见，这条适用的非法占用土地建设住宅这种情形，而并非涉及建房的审批，对建房如何审批，仍然没有规定。

笔者在办理宁波地区的拆迁案件中发现，上世纪八十年代的农村建房根本不存在审批，真正的建房审批，城市规划区范围的农村是在九十年代初、中期，而在城市规划范围外的农村则更晚一些，而在我国的中西部地区，农村建房审批则更晚，甚至有很多农村，直至今天，建房仍无需审批，除非该区域即将列入征收。既然不存在审批，没有公权利的介入，就不应该存在所谓的“违章”，在2008年1月1日之前，我国的规划法律主要还是围绕城市规划进行的，直至2008年1月1日《中华人民共和国城市规划法》正式颁布实施，在这部法律中有专门的条款涉及对未经审批的建筑进行处罚的规定，但这里的未经审批的建筑是违法建筑的概念，违反的是《中华人民共和国城市规划法》，而不再是所谓的“违章建筑”。

从以上法律法规的演变可以看出，就农村集体所有土地房屋而言，违章建筑不是一个完整的概念，在法律上并无明确的概念，同时也可以反映出我国农村房屋建设审批、土地规划的缺位，既然如此，不能仅仅以未经审批为理由而认定为 “违章建筑“。在目前的集体所有土地房屋拆迁文件，对于违章建筑的认定，一般沿用的时间节点是1982年2月13日国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》，即1982年2月13日之前建造的房屋，无需审批手续，而1982年2月13日之后的房屋，如果没有审批手续，则认定为违章建筑。

很明显，这样严苛的规定，与《村镇建房用地管理条例》这个粗放式的法规的内容不相符，而且也没有考虑到《村镇建房用地管理条例》基本没有实施的法律应用实际，与实践脱钩，对于。