中图分类号F810.7文献标识码:A文童编号:1005-0892 (2001) I1-0032AA

防范和化解地方财政风险的理性思考

文也

摘要:在社会主义市场经济条件下,经济领城的各种公共风险最终都可能转化为财政风险.财政作

为综合经济的反映,直接关系到国民经济的持续,快速,健康发展,关系到社会稳定;财政风险越大,说明社

会经济生活中存在的会共风险越多,国家机器正常这转透受损害的可能性越大.因此,财政风险不是财政部门

本身的风险.而是政府的风险;防范和化解地方财政风险,保证财政经济的可持续发展具有重要的现实意义.

关键词:地方财政;风险;表现形式;原因;对策

作老简介文RI.. ii西kt4}学教9(南A 330013)

自国家实施积极财政政策以来,如何防范和化解财

政风险,保证财政经济的可持续发展,已引起各方关注.

其根源在于,人们透过亚洲金融危机看到了在社会主义

市场经济条件下,经济领域的各种公共风险,如金融风

险,内外债风险,社会保障风险等,最终都可能转化为

财政风险.

所谓财政风险,是指财政不能提供足够的财力致使

国家机器不能正常运转而巡受严重损害的可能性.值得

注意的是,财政作为综合经济的反映,直接关系到国民

经济的持续,快速,健康发展,关系到社会稳定.财政

风险越大,说明社会经济生活中存在的公共风险越多,

国家机器正常运转遭受损害的可能性越大.因此,财政

风险不是财政部门本身的风险,而是政府的风险.地方

政府及财政部门尤其需要防范和化解地方财政风险.

一,地方财政风险的主要表现形式

改革开放以来,我国国民经济连续高速增长,财政

状况得到了很大改善.特别是实行分税制财政体制改革

后,中央和地方财政得到了很大发展,财政实力进一步

增强.但是,由于受历史原因,地理因素以及政策,体

制诸多方面的影响,全国仍有许多经济欠发达地区,尤

其是一些经济长期落后或老少边贫地区,财政长期处于

困难状态甚至是风险状态.地方财政风险的主要表现形

式有:

1工.财政赤字.近年来,地方财政经常性支出刚性不

断增强,支农,教育,科技三项法定增长以及确保工资

发放,政法经费保障,粮食风险基金配套安排,社会保

障"兜底"等多项关系大局的支出,使得一些地方财政

收支矛盾日益突出.虽经各级财政努力增收节支,采取

各项措施平衡财政收支,但全国仍有三分之一左右的县

(市)出现财政赤字.1998年,全国地方一般预算赤字县

共计,93个,除北京,天津,上海,江苏,安徽,山东,

广东等7省市没有赤字县外,其他一些较为发达的东部省

份也相继出现赤字县.由于中西部贫困地区的财政基本

上属于"吃饭型"财政,开支标准较低,用于建设性支

出所占比例很小,因而财政内部调节能力很弱;即使这

些地方实现了财政收支平衡,那也是在财力十分紧张或

存在支出欠账情况下的'低水平''平衡.一级财政如果

连续出现高额赤字,且滚存赤字达到年度本级财政收人

的一定比例时,将导致行政事业单位职工工资不能按时

发放,行政办公经费,法定支出项目等不能按标准及时

开支,从而对政府履行法定职责产生影响.

2.地方政府债务.主要包括三个方面:

(1)涉外彼务.包括外国政府和国际金融组织的贷

款.有资料显示,自1980年我国恢复在世界银行的席位

以来至1998年,世界银行对我国承诺的贷款总额达到

309.27亿美元.其中,硬贷款214.03亿美元,占贷款总额

的69.2%a;软贷款95.24亿美元,占30.8%,用以支持200

个项目.目前,很多项目已进人还本付息阶段.但由于

市场变化以及天灾人祸等各种因素的影响,一些项目经

济效益差,有的投产之日便是亏损之时.特别是有些农

业项目,本来经济效益就较低,还分散到千家万户,因

而还款能力更是一卜分低下.国家不得不通过上下级财政

往来扣款的办法,来确保债务本息的偿还,维护国家对

收稿日期:2001-09-3032

万方数据

外借款的信誉,但同时也给负债县乡R政增加了很大压

力.

(2)国债转贷.为抵御亚洲金融危机的影响,我国

实施了积极的财政政策,从1998年至2000年,连续3年

增发国债共计3600亿元,用于扩大内需,拉动经济增

长,加快基础设施建设,促进经济结构调整,起到了积

极的作用.这些国债资金,转贷到地方部分的,目前已

逐步进人还本付息阶段.由于目前那些建设项目还没有

完工或还没有完全取得收益,故地方财政还本付息面临

困难.

(3〕县乡债务.不少地方县乡债务形势严峻,有的

负债规模已超过了财政承受能力.这些县乡债务除了财

政直接借款外,主要是政府,部门,企业借款由财政担

保,其中有国内各金融部门的信贷借款,上级财政周转

金借款以及直接向其他债权人所借的款项.而所借资金

部分被用于投资办厂,搞一些'政绩工程"或兴办一些

社会公益事业;部分则被用于非生产性投资,甚至挥霍

浪费.这些债务已有相当一部分形成不良债务,甚至是

呆账.乡镇财政部门因涉及债务担保事项而遭法院封账

之事已屡见不鲜.

3.财政挂账.其中最为严重,给产粮省财政带来沉

重包袱的就是粮食亏损挂账.至1998年底,全国累计消

化老挂账426亿元,消化进度为78%,其中:政策性挂账

398亿元,消化进度为82%.但老的挂账尚未完全消除,

新的粮食亏损挂账又接踵而来.据统计,从1992年4月1

日至1998年5月31日止,全国国有粮食企业新增粮食财

务挂账和其他不合理占用贷款2015亿元,其中新增粮食

财务挂账1466亿元.消化这些挂账,无疑将给产粮省财

政带来巨大的压力.

4.拖欠工资.欠发行政事业单位职工工资是近几年

来经济欠发达省份县乡财政一个比较突出的问题.由于

机构膨胀,人员增加,工资标准提高,财力供给不足等

原因,欠发工资尤其是农村中小学教师工资比较普遍.

从县一级看,欠发公务员和教师工资,主要是"拖"的

问题,一般事后可以补发;到了乡镇一级则更加困难,

有的出现积欠现象,工资不能足额到位.而长期拖欠的

工资主要是地方出台的一些补贴性工资(如菜篮子补

助)以及近年增资中地方财力白筹安排的那部分.然

而,县乡两级的中央或省垂直管理部门的职工工资不仅

没有拖欠,而且有的标准还较高,与当地公教人员工资

情况形成强烈的反差'这种收人七的不对称性,直接影

响到基层公教人员队伍的稳定,也给县乡财政带来了压

力.

5.收支"水份".从经济学上看,经济的发展水平

决定了财政的收支水平.然而,由于一些地方在经济工

作中没有坚持实事求是的原则,片面追求高标准;为了

体现"政绩"甚至弄虚作假,营造经济虚假繁荣.体现

在财政上,反映最为明显的就是提出的财政收人增长幅

度不切实际,脱离税源,造成一些县乡财政为完成收人

任务,硬性摊派,寅吃卯粮,买税卖税,甚至直接在账

上弄虚作假,虚收虚支,虚frz平衡.这些虚收虚支部分

在一些地方占当年财政收人的程度不一,有的高达10%

至20%,甚至更多.令人担心的是,这些虚收虚支部分

将进人第二年的增长基数,逐年增加,形成恶性循环.

这也是一些县乡财政收人年年增长,而可用财力却停滞

不前的原因.

二,地方财政风险产生的主要原因

1.经济因素.造成部分地方财政存在一定风险的原

因比较复杂,是国民经济运行中深层次矛盾和问题的综

合反映.但究其根本原因,仍在于当地经济发展缓慢,

经济效益低下,从而导致地方财政承担风险的能力薄

弱.改革开放20多年来,我国经济尤其是东部沿海经济

获得了迅猛的发展,但同时,东西部地区经济实力的差

距也在逐渐拉大.据统计,1999年全国地方财政收人

(一般预算收人)亿元县共计593个,其中:亿元县最多

的是山东省,为69个;收入超3亿元的60个县〔市)中,

有53个集中在东部沿海省市.与之相比,西藏,青海没

有亿元县,宁夏仅有i个,其他中西部省份也相对较少.

593个亿元县的地方本级一般预算收人为"10.57亿元,

占全国地方一般预算收人的19.8%.然而,1999年,全

国有地方国家级贫困县574个,大部分分布在中西部地

区和革命老区,这574个贫困县的地方本级一般预算收

人为247.35亿元,仅占全国地方一般预算收人的4.4%,

县〔市)数量基本相当,收人相差却如此悬殊,贫困县

财政状况可见一斑.然而,无论富裕与贫困,一个地方

的经济发展,社会稳定,环境改善和人民生活水平提

高,政府所担的职责都是一样的,并在很大程度上是直

接依靠财政才得以维持的,如社会保障制度的建立,住

房制度的改苹,企业破产制度的实行等,无不与财政息

息相关.

2.体制因素.其一,从总体上讲,财政体制改革落

后于经济体制改革,表现在支出上没有解决好"越位"

与"缺位"向题,使财政该退出的没有退出;计划经济

体制下的包袱没有甩下来,市场经济条件下的包袱又背

了上来.按照市场经济的要求,财政具有公共性,财政

.33.

万方数据

支出应退出一般竟争性行业,项目的投资.但目前从上

至下,公共财政一直处于"构建之中,没有一个明确

的指导意见.其二,从财政体制上看,1994年的分税制

改革,对完善我国的财政体制,提高中央财政的'两个

比重"具有重要意义.但也存在明显的不足,即在体制

上把贫困地区与全省财政捆绑在一起,全国一刀切.从

实际情况看,经济发达的省份可以在省内进行调剂;而

经济欠发达省份,省内调剂就困难;贫困地区则要承受

更大的压力.这主要是因为,各省根据本省情况又制定

了省以下的分税制财政体制.但在一些地方,由于基层

财政体制环境并不宽松,从而造成体制土的层层'.盘

剥,.,加大了下级财政对上级财政的依赖,影响了县乡

发展经济的积极性.

3.政策因素.政府间事权与支出责任划分不清,是

导致地方政府偿债意识和风险意识淡薄的因素之一.一

方面,由于事权的错位,认为本级政府的事未必由本级

政府自行解决,本级政府的举债总会有上一级政府"兜

底",于是草率举债,形成不了对偿傲的硬约束.另一

方面,一些债务还款时限较长,没有实行终身责任追究

制,使得一些举债项目经济效益低下,还款能力差.由

于地方政府财力与事权不相称问题的存在,中西部地区

的一些地方政府财政收人难以满足履行支出职责的需

要,也是导致这些地方政府俄务增加的另一个重要因

素.特别是省级以下的地方政府,其收人在上解上级政

府的同时,其支出职责范围没有随之改变,财政负担如

故.近几年来,中央对地方的转移支付虽然年年增加,

但对解决地方财政困难来讲,仍是杯水车薪;另一方

面,中央对地方专项转移支付项目与地方的迫切需求,

也有一个是否相对应的向题.同样,由于政府间事权划

分不清,逐渐形成了"上级出政策,下级出票子的格

局.

4管理因素.一些地方政府在发展经济,理财方式

上思路不广,仍囿于计划经济体制下的模式,不善于运

用市场规律和市场机制来驾驭和调控经济;仍乐于充当

微观经济投资和管理的直接主体.一谈到发展经济,就

采取政府立项,银行贷款,税收优S的办法;一谈到搞

开发区,就一哄而上,廉价出让土地,财政减税让利.

特别是在资金的筹措上,大都通过政府强行干预,迫使

财政担保.对这种财政担保借来的钱,很多借款单位自

然是不愿偿还的.一些地方政府为了出政绩,在发展经

济上往往急于求成,忙于上项目,疏于管理监督,使当

地经济建设摊子铺得过大,超过财政承受能力.

除此之外,税收的流失和财力的分散也是质发地方

财政风险的一个重要因素.

三,防范和化解地方财政风险的对策

I.从体制上调动地方发展经济的积极性.体制问题

是财政的核心问题.随着经济的发展,财政收人的增

多,中央财政收人占全国财政收人的比重在达到宏观调

控比例的前提下,建议中央适时调整对中西部地区"两

税,,的分成比例,对经济欠发达地区实行倾斜政策,调

动这些地方发展经济的积极性.在省以下财政体制上,

要适当调整各级地方财政的分配关系,使各级财政履行

其职能有基本的财力保证,把发展的重点放在县域经济

上;合理调整县,乡财政分配关系,分类确定各乡镇的

财政体制,给乡镇一级更多的经济发展空间和活力.对

一些经济不发达,财政特别困难的乡,可以推广由县级

财政核定其财政支出基本需求的办法,主要是解决好工

资发放和正常工作运转所需的资金,即支出由县级财政

核定,缺口由县级财政补足.建立规范,科学的转移支

付制度,逐步加大对贫困落后地区的一般性转移支付,

推动困难地区发展经济,培梢财源.

2.遵循市场规律,加强财源建设.财政问题归根到

底是经济问题,改善财政状况,摆脱财政困难的根本出

路在于按市场经济规律和公共财政的要求,发展经济,

夯实财政基础,壮大财政实力.要转变财源建设的投人

方式,实现由过去的以政府行为为主向市场行为为主,

由偏重财政直接投人向间接引导,由侧重公有经济向公

有和非公有经济并重的转变.广泛筹措财源建设资金,

摒弃财政直接投资或靠财政担保的办法.采取贴息方

式,充分发挥相关财政性资金的引导,吸附作用和国债

转贷资金的乘数效应.通过小城镇建设和新兴产业的开

发,抓好投资"载体"的建设,吸引更多的社会资金,

特别是民问私人资金,提高资金的使用效益.

3.采取有力措施,逐步消赤减债.妥善解决财政赤

字和乡镇愤务问题,对于稳定和巩固基层政权具有重要

意义.有赤字债务的地方应结合实际,分步骤制定消赤

减债计划.在清理的基础上,对于确应由财政承担的到

期债务,要建立责任完备的偿债准备金,分年逐步偿

清;对于其中一些仍可经营的项目和设施,按市场规

律,积极予以转制或拍卖;对于不属于财政承担的债

务,则按照'谁受益,准负担,谁借款,谁还款"的原

则,分别进行清偿.加强和细化预算管理,年初预算安

排不能留有缺日;执行中出现的减收增支,要采取措施

子以弥补.对于历年的滚存赤字,主要应由当地逐步加

以解决;实在解决不了的,中央,省级财政要拿出一定

万方数据

财力,帮助其渡过难关.

4.科学界定财政供给范围,逐步解决支出"越位,,

与"缺位"问题.应根据改革的总体要求及建立公共财

政框架的需要,合理界定财政对事业单位的供给范围,

如可以按事业单位的公益性程度相应界定财政是否供给

其经费,以及供给的项目和比例;应把支持公益性事业

发展放在政府的重要位置上,发挥财政资金的引导作

用,鼓励社会资金投入公益性事业;应依法保障义务教

育经费.而对有收人的半公益性事业单位,财政只给定

额补助,单位可依法组织一部分收人,如开放高等教育

市场,逐步减少对非义务教育的财政投入.对经营性事

业单位,应促其走向市场,与财政脱钩.同时,应改进

和加强财政管理,增强财政预算的严肃性和约束力.越

是经济相对落后的地方,越要严格控制行政事业单位的

人员编制,减少经费开支.

5.强化政府债务管理,增强还款责任意识.世界银

行等国际金融机构和政府组织的贷款,国债转贷资金的

大量投人,为经济发展注人了活力.因此,地方政府要

高度重视加强对政府债务的管理,建立起权,责,利和

借,用,还相统一的良性循环机制,加强项目的可行性

研究和经济效益的论证工作,确保项目预期收益的实

现;制定每个项目的还款计划,坚持谁借谁还的原则,

明确借款单位是还债的第一责任人;规范政府外债担

保,对需要财政担保的基础性和公益性项目,应视财力

情况每年从预算安排上留出偿债准备金,以防将来大规

模还款给财政带来的冲击和风险.同时,建立必要的借

款单位财产抵押和还款保证金制度,完善手续,落实好

配套资金和还贷资金来源.而对市场竞争性项目应采取

借款单位与贷款机构借贷直对方式,按法律程序办理,

财政不予担保.

6.坚持实事求是,努力提高财政收人质量.财政工

作必须始终坚决防止和纠正一切弄虚作假行为,把财政

收人增长建立在经济发展和有可靠税源的基础之上.税

收要依法治税,依率计征,切实做到应收尽收,实现税

收与经济效益的同步增长;既要防止有税不收,又要防

止和纠正为了完成不切实际的收人任务,违反政策收

"过头税"或摊派税收的错误做法;坚决取消少数地方

把干部职务晋升与财政收人增长硬性挂钩的做法,杜绝

垫税,引税,买税,卖税以及摊派和虚收虚支等弄虚作

假行为.

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1Z].北京:中国财政杂

地方财政风险间题的研究

贵任编校:谭安华

(上接第21页)制其恶性竞争;另一方面对其进行改造,

增加技术含量,加快传统产业从比较优势向竞争优势转

化的过程.

3.努力提高服务贸易出口.我们应该看到,以外贸

依存度作为衡量对外开放程度的标准有一个很大的缺

陷,就是未将服务贸易的情况考虑在内.而服务贸易是

未来最具增长潜力的领域.所以我们不应满足已取得的

成果,要以加入W"LO为契机,加快服务贸易国际化进

程.特别是鼓励中国有优势的服务贸易出口,加强政策

协n和指导,支持国内有实力的企业"走出去",在更

高层次上参与国际分工和竞争.

4.在强调努力发展外贸的同时不可忽略扩大内需.

根据前面的分析,出口依存度的增长应该对国内生产总

值的增长有贡献,但不宜喧宾夺主.中国具有典型的大

国经济特征,从长远看,扩大内需是根本.根据林德的

代表性需求理论,一种工业品要成为潜在的出口产品,

首先必须是一种在国内消费或投资生产的产品.也就是

说国内需求是一种产品形成比较优势的前提,所以扩大

内需也可以成为促进出口的手段.只有走内,外贸相结

合的道路,才能保证中国国民经济的持续,快速,健康

地发展,而那种条件下的外贸依存度也一定是最适合

的.

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责任编辑:刘仁彪

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